刚刚！棚改专项债落地！附财预28号文详细解读

这也是财政部至今为止，下发的第四类专项债券的管理办法。

需要注意的是，财预28号文明确了当前试点发行棚改专项债的基本原则是：地方政府自愿原则。

在国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围后，棚改是金融机构唯一能够继续以政府购买服务名义向地方政府公益项目提供融资的途径（异地扶贫条件过于苛刻，很难大规模融资）。

所以财政部力推棚改专项债，笔者认为在某种意义上，也是和银行在融资渠道上进行的博弈和竞争，财政部希望通过开前门的方式，降低地方政府融资成本，同时也防止地方政府债务无序扩张。

对于棚改专项债试点的具体解读如下：

一、前期土地储备、收费公路专项债券直接在全国推行。为何而本次棚改专项债券采取试点方式有序推进？

新规明确提出“有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作”。显而易见，财政部对本次棚改专项债政策出台较为谨慎。为什么财政部如此谨慎呢？原因在于以下几方面：

1、棚户区改造的重大意义

棚户区改造作为党中央国务院确定的重大民生工程和发展工程，是缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力及促进经济社会协调发展的有效途径，既可以带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，又可以发展社区公共服务，加强社会管理，推进平安社区建设，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。

国务院高层多次召开专门会议强调棚户区改造的重大意义，并与地方政府签订棚户区改造责任状，地方政府作为重大的政治任务纳入必须完成事项。

2、棚改已实施多年，剩余的棚改项目地处偏远项目本身无法实现收支平衡

棚改自2005年开始实施，2009年成为全国性的任务，2013年后提速，2015年进入实质性攻坚阶段并进行棚改货币化，目前进入攻坚阶段。2015-2017年第一个三年计划收尾，大部分地区提前且超额完成棚改货币化任务，2018-2020年第二个三年计划即将开始，部分地区已做好任务规划。2020年将大概率全部完成棚改货币化任务。

目前，地段较好的已经开发完毕，剩余的都是地处偏远项目收支难以自求平衡，尤其是林区、垦区、工矿区，项目资金自求平衡根本不可能。商业化棚改难以找到投资方，只能由地方政府主导运作。

3、棚改作为重大民生工程已成为地方政府的政治任务

财政部87号文严厉打击地方政府利用政府购买服务变相增加地方政府债务，并将工程项目建设作为政府购买服务负面清单，但唯独留下棚改和易地扶贫搬迁两类项目，足以看出，棚改的地位和战略意义。

数据显示，2012年底全国棚户区存量约有4200万户，截至2017年底，棚户区存量不足1600万户，同时国务院确定2018年至2020年计划完成1500套。

2017年棚改货币化增加的商品房需求面积为2.8亿平方米。如果2018年实际完成量为600万套，根据部分地区2018年棚改货币化计划保守估计2018年货币化安置比例为60%，在三四线城市房价不发生大幅波动的情况下，2018年全国棚改货币化总投资额预计为2万亿。

二、棚改债试点应该不会废除政府购买棚改服务模式，两种模式在棚改中并行的可能性较大

仔细阅读28号文可以发现，第三掉对于棚改专项债的定义如下：

本办法所称地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

这里就可以看出，棚改专项债的试点发行基本原则是：地方政府自愿原则。

地处偏远、房地产过剩地区的棚改项目无法实现自求平衡，不可能采取专项债券方式。政府层级低、财力弱、地处偏远的政府，本身无财政实力主导棚改，只能采取逐年纳入预算方式支付，本身也符合代际公平原则。

绝大多数地方政府会选择无上限限制的政府购买服务，列入中长期支出责任，所以，还要继续采取政府购买服务方式建设棚户区改造，财预(2017)87号文明确：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

另外，地方政府债务限额本身不多，能分给专项债券的额度就更少了。2017年收费公路专项债券700亿元，土地储备债券，与每年收费公路和土地储备资金差异较大。未来三年棚改1500万套棚改，大约资金需求3万亿，无法通过专项债券解决。

值得注意的是，原来征求意见稿中第五条“地方政府为棚户区改造举借政府债务采取发行棚改专项债券方式”，在正式稿中被删除。也就是说，地方政府为棚户区改造举借政府债务的途径，至少目前来看并未被局限在棚改专项债。

与之形成对比的是，土储和收费公路专项债都有如下表述：

• 财预〔2017〕62号：第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。

• 财预〔2017〕97号：第五条 地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券方式。

三、明确棚改要纳入国家棚改计划

棚改债的范围为纳入国家棚改规划的棚改项目，与原先政策规定一致。纳入国家棚改规划其实就是纳入省级棚改规划（省级上报住建部备案）。

2009年12月24日，五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）：市县人民政府要编制城市和国有工矿棚户区改造规划和年度工作计划，报省级人民政府批准后实施。省级人民政府编制本地区棚户区改造规划和年度工作计划，报住房城乡建设部备案。住房城乡建设部把棚户区改造规划和年度工作计划纳入保障性安居工程规划。

2013年12月2日，财政部 国税总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税〔2013〕101号）棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目。三、废除政府购买棚改服务模式的可能性较小，两种方式并行的可能性较大。

四、推进稳步推进政府债券管理改革

财政部在去年年底公开的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中，就提出了下一步要进行的六大任务安排。

而在上周发布的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中，财政部亦提出完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。

此次棚改专项债试点亦是开前门的重要举措。目前为止所有的专项债都没有突破地方政府债务额度限制，但这个全国总额度并没有大幅增长。

新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。目前，地方政府债务限额偏低，加之与地方融资需求在规模、时间、期限上的不匹配，总体开前门效果有限。

财政部未来考虑适当增加地方政府专项债务限额，主要是考虑相比一般债券主要支持无收益的公益性事业，专项债券支持的则是有收益的公益性事业。

这样的专项债券，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部是希望地方着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券，打造中国版“市政项目收益债”，保障重点领域合理融资需求，发挥对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。

本次有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，亦是出于类似的考量。

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），住房城乡建设厅（局、委）：

按照党中央、国务院有关精神和要求，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，我们研究制订了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。现予以印发，请遵照执行。

附件：试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

财政部   住房城乡建设部

2018年3月1日

附件：

试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为,坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。

第三条 本办法所称地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则（金融监管研究院注：划线词为正式稿新增）、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让（金融监管研究院注：征求稿中的“土地出让”的表述，在正式文件中均更改为“国有土地使用权出让”）收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

前款所称专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

第四条 试点期间地方政府为棚户区改造举借、使用、偿还专项债务适用本办法。

第五条 省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

第六条 试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

本级棚改主管部门是指各级住房城乡建设部门以及市县级政府确定的棚改主管部门。

第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素，确定年度全国棚改专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，并抄送住房城乡建设部。

第十一条 预算执行中，各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同住房城乡建设部门于每年8月31日前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，同时抄送住房城乡建设部。

第十二条 省级财政部门应当加强对本地区棚改专项债券额度使用情况的监督管理。

第三章 预算编制

第十三条 县级以上地方各级棚改主管部门应当根据本地区棚户区改造规划和分年改造任务等，结合项目收益与融资平衡情况等因素，测算提出下一年度棚改专项债券资金需求，报本级财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度棚改专项债券资金需求，经本级政府批准后，由市县政府于每年9月底前报省级财政部门和省级住房城乡建设部门。

第十四条 省级财政部门会同本级住房城乡建设部门汇总审核本地区下一年度棚改专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月31日前报送财政部。

第十五条 省级财政部门在财政部下达的本地区棚改专项债券额度内，根据市县近三年纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入和专项收入情况、申报的棚改项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度棚改专项债券分配方案，报省级政府批准后下达各市县级财政部门，并抄送省级住房城乡建设部门。

第十六条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的棚改专项债券额度内，会同本级棚改主管部门提出具体项目安排建议，连同年度棚改专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级住房城乡建设部门。

第十七条 增加举借的棚改专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

（一）省级政府在财政部下达的年度棚改专项债券额度内发行专项债券收入。

（二）市县级政府使用的上级政府转贷棚改专项债券收入。

第十八条 增加举借棚改专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。棚改专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级棚改主管部门应当建立试点发行地方政府棚户区改造专项债券项目库，项目库信息应当包括项目名称、棚改范围、规模（户数或面积）、标准、建设期限、投资计划、预算安排、预期收益和融资平衡方案等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十九条 棚改专项债券还本支出应当根据当年到期棚改专项债券规模、棚户区改造项目收益等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

第二十条 棚改专项债券利息和发行费用应当根据棚改专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十一条 棚改专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。　

第四章 预算执行和决算

第二十二条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出的年度棚改专项债券发行建议，审核确定年度棚改专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级棚改主管部门做好棚改专项债券发行准备工作。

第二十三条 地方各级棚改主管部门应当配合做好本地区棚改专项债券试点发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好项目规划、信息披露、信用评级、资产评估等工作。

第二十四条 发行棚改专项债券应当披露项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、第三方评估信息、专项债券规模和期限、分年投资计划、本金利息偿还安排等信息。项目实施过程中，棚改主管部门应当根据实际情况及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

第二十五条 棚改专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十六条 棚改专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）棚改专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级住房城乡建设部门确定。

第二十七条 棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据项目地理位置、征拆户数、实施期限等因素，棚改专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定。

第二十八条 棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。（金融监管研究院注：划线句为正式稿新增）具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

棚改专项债券发行时，可以约定根据项目收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券期限。

第二十九条 棚户区改造项目征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，应当结合该项目对应的棚改专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还到期债券本金（金融监管研究院注：划线句为正式稿新增）。因项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第三十条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还棚改专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第三十一条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门编制棚改专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映当年棚改专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章 监督管理

第三十二条 地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门建立和完善相关制度，加强对本地区棚改专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十三条 地方各级棚改主管部门应当加强对使用棚改专项债券项目的管理和监督，确保项目收益和融资自求平衡。

地方各级棚改主管部门应当会同有关部门严格按照政策实施棚户区改造项目范围内的征迁工作，腾空的土地及时交由国土资源部门按照有关规定统一出让。

第三十四条 地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十五条 地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。县级以上各级棚改主管部门应当认真履行资产运营维护责任，并做好资产的会计核算管理工作。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对棚改专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、棚户区改造资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，并抄送住房城乡建设部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其发行棚改专项债券。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第三十八条 地方各级财政部门、棚改主管部门在地方政府棚改专项债券监督和管理工作中，存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《公务员法》《行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第六章 职责分工

第三十九条 财政部负责牵头制定和完善试点发行棚改专项债券管理办法，下达分地区棚改专项债券额度，对地方棚改专项债券管理实施监督。

第四十条 住房城乡建设部配合财政部指导和监督地方棚改主管部门做好试点发行棚改专项债券管理相关工作。

第四十一条 省级财政部门负责本地区棚改专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

第四十二条 省级住房城乡建设部门负责审核本地区棚改专项债券项目和资金需求，组织做好试点发行棚户区改造专项债券项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区棚改专项债券发行准备工作。

第四十三条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级试点发行棚改专项债券项目，以及本级专项债务风险、政府性基金收入等因素，复核本地区试点发行棚改专项债券需求，做好棚改专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金使用监管等工作。

市县级棚改主管部门负责按照棚户区改造工作要求并根据棚户区改造任务、成本等因素，建立本地区试点发行棚户区改造专项债券项目库，做好入库棚改项目的规划期限、投资计划、收益和融资平衡方案、预期收入等测算，做好试点发行棚户区改造专项债券年度项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好棚改专项债券发行各项准备工作，加强对项目实施情况的监控，并统筹协调相关部门保障项目建设进度，如期实现专项收入。 　

第七章 附则

第四十四条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十五条 本办法由财政部会同住房城乡建设部负责解释。

第四十六条 本办法自2018年3月1日起实施。

棚户区改造是国家“城镇化”战略推进过程中最重要的一环。

2008年，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区改造全面启动。

堪称棚改首份纲领性文件的，是2009年住建部、发改委、财政部、国土部、人民银行五部委联合下发的建保[2009]295号文《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。结合后来一系列文件，棚改的战略意义主要是：

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，可以缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力，并促进经济社会协调发展。从而可以带动社会投资，促进消费，扩大社会就业，促进了社会和谐稳定。

对于棚改的定义，最早可以追溯到建保[2010]58号文《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》，当时的通知中明确了棚户区的定义：

城市和国有工矿棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。城市棚户区为城市规划区内的棚户区，国有工矿棚户区为城市规划区外的独立工矿棚户区。

后来，建保[2012]190号文《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》则将棚户区细化为五大类：

1、城市棚户区（危旧房）；

2、国有工矿棚户区；

3、中央下放地方煤矿棚户区；

4、国有林区棚户区和国有林场危旧房；

5、国有垦区危房。

这一概念在住建部对于国发[2013]25号文《关于加快棚户区改造工作的意见》的官方解读中也得到了再次明确：

棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前，我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。

最终，财政部和国家税务总局印发的财税[2013]101号文《关于棚户区改造有关税收政策的通知》中，对于棚户区做了相对最为整体的一个定义：

• 棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；

• 具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。

对于棚户区的定义明确以后，棚户区改造的定义也就容易多了。

根据财税[2013]101号《关于棚户区改造有关税收政策的通知》，棚改的定义是：

棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目。

关键就是要被省级人民政府批准。

因为早在建保[2009]295号文中就明确，市、县人民政府要编制城市和国有工矿棚户区改造规划和年度工作计划，因地制宜地制定项目实施方案，报省级人民政府批准后实施。

棚户区改造范围由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：

1、城市棚户区（危旧房）。

《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

2、2011年延伸到建制镇。

《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

3、2013年延伸至城中村改造。

《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。

4、2015年延伸至城市危房改造。

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。